Là một dạng của thanh tra chuyên ngành và do các cơ sở pháp lý của nó được ban hành trước khi có Luật Thanh tra 2010, nên thực tiễn hoạt động của thanh tra thuế hiện nay đã đặt ra nhiều vấn đề có thể gợi mở những phương hướng để sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập tới các nhu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra liên quan đến thanh tra chuyên ngành.
1. Về hình thức thanh tra
Theo Điều 37 Luật Thanh tra 2010 quy định ba hình thức thanh tra là: Thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên và thanh tra đột xuất. Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 của Chính phủ quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ quy định về hình thức thanh tra theo kế hoạch và đột xuất (Điều 14, 15 của Nghị định). Theo pháp luật quản lý thuế, các quy định về thanh tra thuế cơ bản thống nhất với quy định của Nghị định số 07/2012/NĐ-CP khi Luật Quản lý thuế 2006 và các văn bản hướng dẫn liên quan đến thanh tra thuế cũng chỉ đề cập tới hình thức thanh tra theo kế hoạch và đột xuất. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra thuế, xét từ thực tiễn áp dụng, về cơ bản là một dạng thanh tra mang tính chất thường xuyên. Điều này có thể được lý giải như sau:
Thứ nhất, về mặt pháp lý, Luật Quản lý thuế 2006, Điều 81, khi quy định về các trường hợp thanh tra thuế đã sử dụng khái niệm thanh tra định kỳ. Theo đó, với doanh nghiệp có ngành nghề kinh doanh đa dạng, phạm vi kinh doanh rộng thì thanh tra định kỳ một năm không quá một lần. Trên thực tế, các doanh nghiệp đều có xu hướng lựa chọn nhiều mã ngành nghề của hệ thống phân loại ngành kinh tế quốc dân trong đăng ký kinh doanh. Như vậy, có thể thấy, khi áp dụng Điều 81 của Luật Quản lý thuế, các hoạt động thanh tra đối tượng nộp thuế sẽ diễn ra thường xuyên, liên tục, định kỳ theo năm.
Thứ hai, về bản chất của hoạt động quản lý thuế. Nếu như hoạt động thanh tra hành chính, cơ quan thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có sự liên hệ công việc thường xuyên thì giữa cơ quan thuế là cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra và đối tượng thanh tra luôn tồn tại và duy trì thường xuyên quan hệ công việc như đăng ký, kê khai, nộp, quyết toán thuế. Ở góc độ này, thanh tra thuế thực chất là sự thể hiện chức năng giám đốc của tài chính, bên cạnh chức năng tạo lập quỹ ngân sách Nhà nước từ thuế.
Từ lý giải trên, hoạt động của thanh tra thuế, cũng như nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành khác cần được ghi nhận là có bản chất và chức năng của thanh tra thường xuyên. Do vậy, một trong những nội dung cần quy định rõ hơn trong Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn là về hình thức thanh tra thường xuyên.
Phương hướng sửa đổi, bổ sung này của Luật Thanh tra nếu được quy định sẽ giúp giải quyết một số bất cập trong thực tiễn của nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành trong đó có thanh tra thuế, cụ thể như sau:
Phản ánh và bao quát tốt hơn các hoạt động thanh tra chuyên ngành tác động rất lớn tới đối tượng thanh tra là cộng đồng doanh nghiệp. Nếu thanh tra thuế chỉ được quy định theo hình thức thanh tra theo kế hoạch và đột xuất thì hoặc là các kế hoạch thanh tra được lập ra chỉ mang tính hình thức, lặp đi lặp lại, hoặc không phản ánh hết được các bản chất thực sự của thanh tra thuế, dễ gây ra tâm lý không đồng thuận, nghi ngại các hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Hạn chế việc biến tướng các cuộc thanh tra thuế thường xuyên dưới dạng kiểm tra thuế. Luật Quản lý thuế hiện hành có quy định về kiểm tra và thanh tra thuế. Hiện tượng pháp lý này cũng phù hợp với khoa học thanh tra khi có sự phân biệt giữa kiểm tra và thanh tra. Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ các quy định về kiểm tra thuế thì về cơ bản nội dung, mục đích, phương thức thực hiện có sự trùng lặp với thanh tra thuế. Vì vậy, với tư cách là luật chuyên ngành trong lĩnh vực thanh tra, Luật Thanh tra cần bổ sung làm rõ khái niệm, phạm vi, nội dung cũng như chức năng của hình thức thanh tra thường xuyên.
2. Điều kiện của công chức thanh tra chuyên ngành
Theo pháp luật thanh tra, chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành gồm: Trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên, thành viên đoàn thanh tra, công chức thanh tra chuyên ngành. Trong các chủ thể này, công chức thanh tra chuyên ngành có thể coi là dạng chủ thể đặc thù của thanh tra chuyên ngành. Tính đặc thù thể hiện ở chỗ, mặc dù tham gia vào hoạt động thanh tra nhưng họ chỉ cần đáp ứng một số điều kiện riêng mà không nhất thiết phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện tiêu chuẩn của thanh tra. Theo Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 của Chính phủ quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành, tiêu chuẩn của người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành là: Am hiểu pháp luật, có chuyên môn phù hợp với lĩnh vực được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Có nghiệp vụ thanh tra, có ít nhất 1 năm làm công tác chuyên môn trong lĩnh vực được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành (không kể thời gian tập sự).
Các tiêu chuẩn này khi áp dụng cho công chức thanh tra thuế thường phát sinh một số bất cập sau:
Thứ nhất, khó xác định tiêu chuẩn “có nghiệp vụ thanh tra”. Nếu như thanh tra viên để chứng minh tiêu chuẩn này họ cần có chứng chỉ về nghiệp vụ thanh tra thì quy định nói trên còn chưa cụ thể, chưa có phương pháp để minh chứng hóa khi áp dụng cho công chức thanh tra thuế. Thực tiễn hoạt động của cơ quan thuế, việc bố trí nhân sự thực hiện công tác thanh tra tại cơ quan thuế thường có sự luân chuyển mang tính định kỳ và thường xuyên từ các bộ phận khác trong nội bộ cơ quan thuế (ví dụ từ bộ phận tuyên truyền, hỗ trợ người nộp thuế, bộ phận kê khai, quản lý nợ). Bên cạnh đó, xu hướng tổ chức của cơ quan thuế là tăng cường nhân sự cho bộ phận thanh tra, hiện chiếm khoảng 30 - 35% tổng số biên chế. Từ thực tế này, việc xác định công chức thanh tra thuế có nghiệp vụ thanh tra một mặt cần phải được thể hiện bằng các điều kiện cụ thể hơn (ví dụ chứng chỉ nghiệp vụ), mặt khác, cũng cần có sự linh hoạt để phù hợp với thực tế tổ chức của ngành thuế.
Thứ hai, về kinh nghiệm công tác chuyên môn còn thấp. Thực tế, thanh tra thuế và thanh tra chuyên ngành nói chung là những lĩnh vực đòi hỏi kiến thức và kinh nghiệm chuyên sâu và toàn diện. Điều này đòi hỏi công chức thanh tra thuế cần tiếp xúc với lĩnh vực chuyên môn và có thời gian công tác trong ngành nhất định. Do đó, nên chăng, quy định này nên kết hợp về thời gian kinh nghiệm 1 năm công tác trong lĩnh vực chuyên môn với một số năm công tác trong ngành.
3. Về vấn đề chồng chéo trong hoạt động thanh tra chuyên ngành
Mặc dù Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23/4/2014 do Thanh tra Chính phủ ban hành đã có quy định về việc xử lý các trường hợp chồng chéo, trùng lặp giữa các hoạt động thanh tra thì trong thực tế đối tượng bị thanh tra thuế vẫn luôn có xu hướng cho rằng các cuộc thanh tra là chồng chéo, gây phiền toái cho doanh nghiệp.
Nguyên nhân căn bản của hiện tượng này xuất phát từ cách tiếp cận khác nhau khi các cơ quan Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình trên thực tế. Ví dụ: Trong trường hợp thanh tra doanh nghiệp, doanh nghiệp sẽ vẫn phải cung cấp cùng một số liệu, sổ sách, chứng từ, báo cáo kế toán cho thanh tra thuế liên quan đến nghĩa vụ thuế, thanh tra tài chính liên quan đến sử dụng vốn quyết toán công trình, thanh tra xây dựng liên quan đến đầu tư công trình, thanh tra ngành kế hoạch liên quan đến giai đoạn đấu thầu, kế hoạch đầu tư. Qua ví dụ này, việc chồng chéo, trùng lắp không bắt nguồn từ mục đích, tính chất của các hoạt động thanh tra mà thực chất là xuất phát từ việc tài liệu, sổ sách của doanh nghiệp phải cung cấp lặp đi lặp lại cho từng hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Do đó, bên cạnh việc tiếp tục làm rõ hơn các tiêu chí phân biệt mục tiêu, tính chất của các hoạt động thanh tra chuyên ngành thì một nhu cầu của việc sửa đổi bổ sung Luật Thanh tra là quy định rõ hơn giá trị pháp lý của các kết luận thanh tra chuyên ngành. Cụ thể, trong lĩnh vực thanh tra thuế, nếu kết luận thanh tra thuế đã chấp nhận số liệu kế toán của doanh nghiệp trong một kỳ thuế thì nội dung kết luận này có thể được các hoạt động thanh tra chuyên ngành khác chấp nhận hay không? Nếu Luật Thanh tra sửa đổi làm sáng tỏ được vấn đề này thì việc chồng chéo trong hoạt động thanh tra sẽ được giải quyết một cách căn bản.
Tóm lại, từ thực tiễn của hoạt động thanh tra thuế đã làm xuất hiện những nhu cầu để sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010, ít nhất trên ba nội dung là: Hình thức thanh tra, tiêu chuẩn công chức thanh tra và giá trị pháp lý của kết luận thanh tra chuyên ngành./.
Nguyễn Đức Ngọc