IV. NHỮNG ĐIỂM MỚI CƠ BẢN CỦA LUẬT CÔNG CHỨNG
Luật Công chứng được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 22 tháng 11 năm 2006 tiếp tục hoàn thiện chế định công chứng, đưa chế định công chứng của nước ta xích lại gần với thông lệ công chứng quốc tế. Luật Công chứng ra đời với hiệu lực pháp lý cao hơn sẽ góp phần nâng cao vị trí của công chứng viên và nghề công chứng trong xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động hành nghề của công chứng viên nhằm góp phần bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại; phòng ngừa tranh chấp, vi phạm pháp luật, góp phần phục vụ công tác quản lý nhà nước có hiệu quả.
Về nội dung, Luật Công chứng đã kế thừa các quy định tích cực, hợp lý về tổ chức và hoạt động công chứng trong Nghị định số 75/2000/NĐ-CP, đồng thời có một số điểm mới quan trọng sau đây:
1. Phạm vi điều chỉnh của Luật
Điểm mới của Luật Công chứng so với các Nghị định trước đây của Chính phủ là Luật chỉ quy định các vấn đề về công chứng, không quy định các vấn đề về chứng thực (Điều 1).
Công chứng và chứng thực là hai loại hoạt động khác nhau về tính chất của hành vi cũng như đối tượng. Công chứng là hoạt động mang tính chất dịch vụ công. Đối tượng của hoạt động công chứng là các hợp đồng, giao dịch về dân sự, kinh tế, thương mại v.v. Hoạt động công chứng bao gồm một chuỗi thủ tục rất phức tạp kể từ khi công chứng viên tiếp nhận ý chí của các bên giao kết hợp đông như: xác định tư cách chủ thể của các bên, kiểm tra năng lực hành vi dân sự của chủ thể, tính tự nguyện của các bên hợp đồng, xác định nguồn gốc hợp pháp của đối tượng hợp đồng, kiểm tra tính hợp pháp của nội dung của hợp đồng, thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng v.v. Những tình tiết này là rất quan trọng, bảo đảm cho hợp đồng không bị vô hiệu và có ý nghĩa chứng cứ về sau nếu xảy ra tranh chấp giữa các bên cũng như với bên thứ ba. Trong khi đó, hoạt động chứng thực là hành vi mang tính chất hành chính của các cơ quan hành chính công quyền. Đối tượng của hoạt động chứng thực là các giấy tờ, tài liệu. Thí dụ: chứng thực sao y giấy tờ, văn bằng, chứng chỉ v.v. Theo thông lệ quốc tế, các vấn đề về công chứng được quy định trong luật dân sự, tố tụng dân sự. Pháp luật về công chứng thuộc loại pháp luật về chứng cứ. Còn vấn đề chứng thực thì được quy định trong luật về hành chính.
Việc tách biệt công chứng và chứng thực như vậy vừa là đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính (không lẫn lộn chức năng của cơ quan hành chính công quyền với chức năng của tổ chức sự nghiệp, dịch vụ) đồng thời cũng là điều kiện để chuyển tổ chức công chứng sang chế độ dịch vụ công. Như vậy, Luật Công chứng chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động công chứng nhằm phục vụ cho các hoạt động giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại v.v. còn lại vấn đề chứng thực sẽ được quy định trong một nghị định của Chính phủ.
2. Định nghĩa công chứng
Việc xác định khái niệm công chứng là vấn đề mấu chốt của hoạt động công chứng. Khái niệm công chứng đã được nêu trong 3 Nghị định của Chính phủ: Nghị định số 45/HĐBT ngày 27 tháng 2 năm 1991 về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước, Nghị định số 31/CP ngày 18 tháng 5 năm 1996 về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước và Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 8 tháng 12 năm 2000 về công chứng, chứng thực, việc thể hiện cụ thể khái niệm này có sự khác nhau, song có sự giống nhau về cơ bản như sau: công chứng là việc chứng nhận tính xác thực của hợp đồng, giao dịch khác.
Điều 2 của Luật Công chứng định nghĩa công chứng như sau:
“Công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác (sau đây gọi là hợp đồng, giao dịch) bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng.”
Như vậy, trong định nghĩa nêu trên về công chứng cần lưu ý các điểm sau đây:
- Công chứng là hành vi của công chứng viên. Điều này phân biệt với chứng thực là hành vi của người đại diện của cơ quan hành chính công quyền.
- Tính xác thực của hợp đồng, giao dịch khác được công chứng viên xác nhận. Tính xác thực của các tình tiết, sự kiện trong hợp đồng, giao dịch khác là vô cùng quan trọng nhằm bảo đảm cho chúng có giá trị chứng cứ. Trong pháp luật về tố tụng, khi nói đến chứng cứ thì bao giờ cũng đề cao tính xác thực của các sự kiện, tình tiết có thực, khách quan được coi là chứng cứ. Sở dĩ pháp luật coi văn bản công chứng có giá trị chứng cứ cũng là do tính xác thực của các tình tiết, sự kiện có trong văn bản đó đã được công chứng viên xác nhận. Tính xác thực này được công chứng viên kiểm chứng và xác nhận ngay khi nó xảy ra trong thực tế, trong số đó có những tình tiết, sự kiện chỉ xảy ra một lần, không để lại hình dạng, dấu vết về sau (ví dụ: sự tự nguyện của các bên khi ký kết hợp đồng) và do đó, nếu không có công chứng viên xác nhận thì về sau rất dễ xảy ra tranh chấp mà toà án không thể xác minh được.
- Tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác được công chứng viên xác nhận.
3. Giá trị pháp lý của văn bản công chứng
Điều 6 của Luật Công chứng quy định:
“1. Văn bản công chứng có hiệu lực thi hành đối với các bên liên quan; trong trường hợp bên có nghĩa vụ không thực hiện nghĩa vụ của mình thì bên kia có quyền yêu cầu toà án giải quyết theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp các bên tham gia hợp đồng, giao dịch có thoả thuận khác.
2. Văn bản công chứng có giá trị chứng cứ; những tình tiết, sự kiện trong văn bản công chứng không phải chứng minh, trừ trường hợp bị toà án tuyên bố là vô hiệu.”
Như vậy, hợp đồng, giao dịch khác đã được công chứng sẽ có hai giá trị pháp lý cơ bản sau đây:
Một là, giá trị chứng cứ không phải chứng minh trước toà án. Có ý kiến phản đối quy định này của Luật với lập luận rằng chỉ có toà án mới có thẩm quyền quyết định một tình tiết, một sự kiện nào đó là chứng cứ. Theo pháp luật tố tụng Việt Nam cũng như của các nước thì chứng cứ phải được thu thập theo trình tự luật định. Ngoài ra, ý kiến này cũng cho rằng hành vi chứng nhận của Công chứng viên không thể biến một tình tiết, sự kiện nào đó trong nội dung của hợp đồng thành chứng cứ hiển nhiên trước toà án được.
Vấn đề giá trị chứng cứ của văn bản công chứng không phải chứng minh đã được quy định tại Điều 80 của Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004 của nước ta. Cơ sở của quy định này là xuất phát từ việc thừa nhận chức năng của công chứng viên về chứng nhận tính xác thực của các hợp đồng, giao dịch như đã nêu trên. Tính xác thực do công chứng viên chứng nhận biến các tình tiết, sự kiện có trong hợp đồng, giao dịch trở thành chứng cứ hiển nhiên trước toà. Như vậy một hợp đồng không được công chứng nhưng có người làm chứng thì không có giá trị chứng cứ hiển nhiên trước toà không. Bởi vì công chứng viên (dù là công chứng viên làm việc trong Văn phòng công chứng, không phải là công chức nhà nước) là một chức danh tư pháp được Nhà nước giao quyền làm việc đó và chỉ có công chứng viên mới được nhân danh Nhà nước để chứng nhận các hợp đồng, giao dịch. Công chứng viên là người đứng giữa các bên hợp đồng, là người bảo vệ quyền lợi của tất cả các bên hợp đồng, còn Luật sư thì chỉ bảo vệ quyền lợi của một bên thân chủ mà thôi. Như vậy sứ mệnh của công chứng viên là tạo lập ra văn bản công chứng có giá trị chứng cứ trước toà án.
Tại Điều 6 của Luật khẳng định giá trị chứng cứ của văn bản công chứng sẽ bị bác bỏ khi bị Toà án tuyên là vô hiệu. Tuy nhiên không có nghĩa là Toà án có thể tuyên vô hiệu một cách tuỳ tiện. Một người muốn yêu cầu toà án tuyên bố một văn bản công chứng là vô hiệu thì phải chứng minh được văn bản công chứng đó đã được lập một cách trái pháp luật. Nếu không chứng minh được điều đó thì văn bản công chứng sẽ được công nhận là chứng cứ hiển nhiên trước toà án. Như vậy, vai trò phòng ngừa của công chứng thể hiện ở chỗ: ngay khi lập hợp đồng, các bên hợp đồng đã củng cố chứng cứ về việc ký kết hợp đồng đó, đề phòng các tranh chấp về sau.
Hai là, giá trị thi hành của văn bản công chứng. Điều này có nghĩa là những gì đã thoả thuận trong văn bản công chứng thì có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với các bên hợp đồng, giao dịch đồng thời đối với cả bên thứ ba. Điều này cũng là xuất phát từ nguyên tắc tôn trọng quyền tự do giao kết hợp đồng của chủ thể.
4. Công chứng viên
Điểm mới cơ bản của Luật Công chứng so với các Nghị định trước đây của Chính phủ về công chứng đó là chế định Công chứng viên. Cụ thể là:
- Công chứng viên là chủ thể thực hiện hành vi công chứng chứ không phải là Phòng công chứng hay Văn phòng công chứng. Trước đây các Nghị định của Chính phủ quy định về công chứng chưa làm rõ được vị trí nêu trên của công chứng viên, thậm chí vai trò, vị trí của công chứng viên bị lu mờ so với Phòng công chứng. Cách thức tổ chức công chứng nhà nước như trước đây khiến cho người dân và các cơ quan, tổ chức chỉ nghĩ đến Phòng công chứng như là chủ thể duy nhất của hoạt động công chứng, còn công chứng viên chỉ là một công chức hành chính làm việc trong Phòng công chứng. Trưởng phòng công chứng hầu như là người chịu trách nhiệm chính trong hoạt động công chứng của phòng và có quyền rất lớn đối với công chứng viên.
Tại Điều 7 của Luật Công chứng quy định: Công chứng viên là người có đủ tiêu chuẩn theo quy định của Luật này, được bổ nhiệm để hành nghề công chứng.
Như vậy, theo quy định của điều này thì công chứng viên là chủ thể hành nghề công chứng chứ không phải là Phòng công chứng hay Văn phòng công chứng. Phòng công chứng hay Văn phòng công chứng chỉ là tổ chức hành nghề của Công chứng viên. Tại Điều 22 cũng quy định: Công chứng viên có quyền lựa chọn tổ chức hành nghề công chứng.Việc đề cao vị trí của công chứng viên là cơ sở để xác định quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm (kể cả trách nhiệm vật chất) của công chứng viên.
- Công chứng viên không nhất thiết phải là công chức nhà nước. Đây là điểm rất mới của luật so với quy định trước đây, nhưng ở nước ngoài thì đây là điều phổ biến.
Tại Chương II của Luật Công chứng quy định về công chứng viên không có quy định bắt buộc công chứng viên phải là công chức nhà nước. Trên thực tế, khi thực hiện Luật Công chứng thì sẽ tồn tại hai loại công chứng viên: Nếu công chứng viên làm việc trong các Phòng công chứng nhà nước thì họ là viên chức nhà nước, vì Phòng công chứng sẽ chuyển sang chế độ đơn vị sự nghiệp chứ không phải là cơ quan hành chính như hiện nay; công chứng viên nào làm việc trong các Văn phòng công chứng thì họ không phải là công chức hay viên chức nhà nước. Mặc dù có hai loại công chứng viên làm việc ở hai loại tổ chức hành nghề công chứng khác nhau nhưng về địa pháp lý của họ trong hành nghề công chứng thì hoàn toàn không khác nhau. Họ có quyền công chứng các loại hợp đồng, giao dịch như nhau, giá trị pháp lý của văn bản công chứng do họ lập ra là như nhau.
- Tiêu chuẩn công chứng viên được nâng cao hơn so với hiện hành. Cụ thể, ngoài các tiêu chuẩn như phải có bằng cử nhân luật, có thời gian công tác pháp luật từ năm năm trở lên và phải có chứng chỉ đào tạo nghề công chứng như hiện nay thì người muốn được bổ nhiệm công chứng viên phải qua thời gian tập sự nghề công chứng ít nhất 12 tháng. Luật quy định rõ nội dung công việc mà người tập sự nghề công chứng phải làm trong thời gian tập sự. Ngoài ra thời gian đào tạo nghề công chứng cũng được Luật quy định là 6 tháng.
5. Tổ chức hành nghề công chứng
Nếu như trước đây ở nước ta chỉ có một hình thức tổ chức công chứng duy nhất là công chứng nhà nước thì nay theo Luật Công chứng sẽ có hai hình thức tổ chức hành nghề công chứng là Phòng công chứng do Nhà nước thành lập và Văn phòng công chứng do các công chứng viên đầu tư thành lập. Tại Chương III của Luật Công chứng quy định rõ cách thức tổ chức, trình tự, thủ tục thành lập, quyền, nghĩa vụ của Phòng công chứng và Văn phòng công chứng v.v. Những quy định tại Chương III về tổ chức hành nghề công chứng thể hiện rất rõ nét tinh thần đổi mới hình thức tổ chức công chứng theo hướng xã hội hoá và dịch vụ hoá. Điều này thể hiện ở những khía cạnh sau đây:
Đối với Phòng công chứng của Nhà nước: chuyển sang chế độ đơn vị sự nghiệp có thu, tự chủ về tài chính.
Đối với Văn phòng công chứng: hoạt động theo chế độ công ty (hợp danh hoặc doanh nghiệp tư nhân), tự chủ về tài chính, tự chịu trách nhiệm về bồi thường thiệt hại cho khách hàng.
Quan hệ giữa người yêu cầu công chứng với Phòng công chứng, Văn phòng công chứng là quan hệ mang tính chất dịch vụ (có thu phí, thù lao, các chi phí khác). Việc làm và thu nhập của công chứng viên phụ thuộc vào số lượng và chất lượng dịch vụ công chứng mà họ cung cấp cho người yêu cầu công chứng. Nếu gây thiệt hại cho khách hàng thì họ phải bồi thường thiệt hại thông qua tổ chức hành nghề công chứng.
Mô hình Văn phòng công chứng là một hình thức mới của tổ chức hành nghề công chứng. Về lâu dài hình thức Văn phòng công chứng sẽ là hình thức phổ biến của tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta. Mô hình phòng công chứng nhà nước trước mắt là cần thiết, đặc biệt là ở các địa phương miền núi, vùng sâu, vùng xa nhưng trong tương lai khi nền kinh tế thị trường ở nước ta phát trển mạnh thì mô hình này sẽ thu hẹp dần.
Hoạt động công chứng là một hoạt động có liên quan đến quyền lực nhà nước. Tuy nhiên việc nhân danh quyền công ở đây không nhất thiết phải là công chức nhà nước mới có quyền đó. Tùy theo tình hình mà Nhà nước có thể giao quyền đó cho một tổ chức, một cá nhân không phải của nhà nước thực hiện. Điều đó chứng tỏ vấn đề xã hội hóa một số lĩnh vực quản lý nhà nước trong đó có công chứng là cần thiết trong tình hình hiện nay. Tuy nhiên xã hội hóa công chứng không nên hiểu là chuyển công chứng nhà nước thành công chứng tư nhân. Hình thức Văn phòng công chứng quy định trong Luật không phải là Văn phòng công chứng tư nhân (trong Luật không có chỗ nào nói là Văn phòng công chứng tư nhân). Đã là công chứng thì đều là nhân danh nhà nước. Cũng không nên quan niệm Văn phòng công chứng được tổ chức theo mô hình doanh nghiệp có nghĩa là chuyển hoạt động công chứng theo hướng kinh doanh chạy theo lợi nhuận. Việc thu phí, thù lao, v.v. của công chứng viên sẽ được nhà nước quy định chứ không phải là theo thoả thuận giữa công chứng viên với người yêu cầu công chứng. Việc thành lập các Văn phòng công chứng cũng không thể theo kiểu tự do thành lập doanh nghiệp mà phải theo quy hoạch của cơ quan có thẩm quyền của địa phương. Trước mắt, các Văn phòng công chứng sẽ được khuyến khích thành lập ở những nơi có điều kiện hành nghề công chứng như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng ...
6. Quản lý nhà nước về công chứng
Để tăng cường công tác quản lý nhà nước về công chứng , Luật Công chứng phân định rõ nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan trong quản lý về tổ chức và hoạt động công chứng, theo hướng tăng cường vai trò của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đối với việc phát triển và quản lý hệ thống tổ chức hành nghề công chứng ở địa phương mình, đồng thời bảo đảm tính thống nhất trong việc quản lý nhà nước về công chứng trên phạm vi toàn quốc, trong đó Bộ Tư pháp là đầu mối giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này.
Trần Đình Trữ