Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra được Chính phủ ban hành ngày 22 tháng 9 năm 2011 và có hiệu lực từ ngày 15 tháng 11 năm 2011. Nghị định này thay thế Nghị định số 41/2005/NĐ-CP ngày 25 tháng 3 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra; Nghị định số 61/1998/NĐ-CP ngày 15 tháng 8 năm 1998 của Chính phủ về công tác thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp.
Chi hội luật gia Thanh tra thành phố giới thiệu một số nội dung cơ bản của Nghị định như sau:
I. SỰ CẦN THIẾT BAN HÀNH NGHỊ ĐỊNH
Luật Thanh tra được ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2011. Tuy nhiên trong Luật Thanh tra còn những nội dung cần phải được quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể làm cơ sở tổ chức thực hiện. Trên tinh thần đó chương trình xây dựng pháp luật của Chính phủ đã xác định có 4 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra với nội dung và phạm vi điều chỉnh khác nhau. Trong khuôn khổ của Nghị định chung phải làm rõ một số vấn đề về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra; trình tự, thủ tục thanh tra, thanh tra lại; quản lý nhà nước về thanh tra; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức cá nhân đối với hoạt động thanh tra; xử lý vi phạm về thanh tra.
Thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản pháp luật nhằm hướng dẫn về tổ chức và hoạt động thanh tra. Những văn bản đó đã và đang phát huy vai trò tích cực trong thực tiễn công tác thanh tra. Những văn bản đó đã và đang phát huy vai trò tích cực trong thực tiễn công tác thanh tra. Vì vậy cần lựa chọn và nâng tầm một số quy định phù hợp để điều chỉnh trong văn bản có tính pháp lý cao hơn – Nghị định của Chính phủ.
Từ những lý do nêu trên, việc ban hành Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra là cần thiết.
II. QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG NGHỊ ĐỊNH
1. Việc xây dựng Nghị định cần bám sát các quy định của của Luật Thanh tra 2010 và các văn bản pháp luật khác có liên quan nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn những nội dung mà Quốc hội giao cho Chính phủ.
2. Dự thảo Nghị định phải tập trung giải quyết được những vấn đề bất cập đang đặt ra từ thực tiễn công tác thanh tra, trên cơ sở pháp lý của Luật Thanh tra và các văn bản pháp luật có liên quan, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
3. Nghị định phải có cơ cấu, bố cục hợp lý; nội dung thiết thực, có tính khả thi; đảm bảo sự thống nhất, dồng bộ với các Nghị định khác cùng hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra.
4. Việc xây dựng Nghị định trên cơ sở kế thừa có chọn lọc những quy định của Nghị định số 41/2001/NĐ-CP ngày 25 tháng 3 năm 2005 và phát triển những quy định trong các văn bản quy phạm do Thanh tra Chính phủ ban hành, đồng thời bổ sung những quyd9i5nh mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra.
III. BỐ CỤC VÀ NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA NGHỊ ĐỊNH
1. Bố cục:
Nghị định gồm 9 chương với 80 điều, cụ thể như sau:
1.1 Chương I. Quy định chung
Gồm 5 điều (từ Điều 1 đến Điều 5), quy định phạm vi điều chỉnh; đối tượng áp dụng; nguyên tắc hoạt động thanh tra; trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra; bảo đảm thi hành kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra.
1.2 Chương II. Nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước
Gồm 13 điều (từ Điều 6 đến Điều 18) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nước.
1.3 Chương III. Hoạt động thanh tra
Gồm 4 mục, 28 điều (từ Điều 19 đến Điều 46) quy định về hoạt động thanh tra hành chính; hoạt động thanh tra chuyên ngành; thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra; hồ sơ thanh tra, chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm để khởi tố vụ án hình sự, công khai kết luận thanh tra.
1.4 Chương IV. Thanh tra lại
Gồm 6 điều (từ Điều 47 đến Điều 52) quy định thẩm quyền thanh tra lại; căn cứ thanh tra lại; quyết định thanh tra lại; thời hiệu thanh tra lại, thời hạn thanh tra lại; báo cáo kết quả thanh tra lại, kết luận thanh tra lại, công khai kết luận thanh tra lại.
1.5 Chương V. Trách nhiệm thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra
Gồm 5 điều (từ Điều 53 đến Điều 57) quy định trách nhiệm của đối tượng thanh tra trong việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý đối tượng thanh tra trong việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra.
1.6 Chương VI. Quản lý nhà nước về công tác thanh tra
Gồm 3 mục, 12 điều (từ Điều 58 đến Điều 69) quy định nội dung, thẩm quyền quản lý nhà nước; chế độ thông tin, báo cáo về công tác thanh tra; thu thập thông tin của các cơ quan thanh tra nhà nước.
1.7 Chương VII. Trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo đảm công tác thanh tra
Gồm 5 điều (từ Điều 70 đến Điều 74) quy định trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo đảm về tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước; trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo đảm về hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước; bảo đảm về kinh phí hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước; giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra; giải quyết tố cáo trong hoạt động thanh tra.
1.8 Chương VIII. Xử lý vi phạm
Gồm 3 điều (từ Điều 75 đến Điều 77) quy định xử lý hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; xử lý hành vi vi phạm của người tiến hành thanh tra, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, thành viên khác của Đoàn thanh tra; xử lý hành vi không thực hiện trách nhiệm thông tin, báo cáo; không xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra.
1.9 Chương IX. Điều khoản thi hành
Gồm 3 điều (từ Điều 78 đến Điều 80) quy định về tổ chức thanh tra nội bộ trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước; hiệu lực thi hành; trách nhiệm thi hành.
2. Những nội dung cơ bản của Nghị định
2.1 Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng
Nghị định này quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra về nguyên tắc hoạt động thanh tra; nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước; hoạt động thanh tra; thanh tra lại; quản lý nhà nước về công tác thanh tra; trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo đảm công tác thanh tra; xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động thanh tra.
Nghị định này áp dụng đối với cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; cơ quan thanh tra nhà nước, Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước; Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành; đối tượng thanh tra; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động thanh tra.
2.2 Nguyên tắc hoạt động thanh tra
Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành theo Đoàn thanh tra; hoạt động thanh tra chuyên ngành được tiến hành theo Đoàn thanh tra hoặc do Thanh tra viên, công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành độc lập.
2.3 Nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước
Về cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước: Nghị định tập trung quy định về cơ cấu tổ chức của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện; xác định rõ các chức năng trong cơ quan thanh tra, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và phân công nhiệm vụ của Chánh thanh tra, Phó Chánh thanh tra; xác định các phòng nghiệp vụ cần thiết để thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao của các cơ quan thanh tra (Điều 9, 12, 15, 18). Riêng đối với Thanh tra Chính phủ, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức được quy định tại Nghị định khác của Chính phủ.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước: Nhằm làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra, trên cơ sở kế thừa các quy định còn phù hợp của Nghị định 41/2005/NĐ-CP, Nghị định quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra trong việc thực hiện chức năng quản lý nàh nước, thực hiện quyền thanh tra như: Hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành hoặc cơ quan thanh tra cấp dưới; tổ chức tập huấn nghiệp vụ thanh tra hành chính cho Thanh tra viên, công chức làm công tác thanh tra; tuyên truyền, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra; tổng kết, rút kinh nghiệm về công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan cùng cấp (Điều 7, 10, 13, 16).
Đối với Chánh thanh tra các cấp, Nghị định các nhiệm vụ, quyền hạn như: Báo cáo Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, Chánh Thanh tra cấp trên về công tác thanh tra; thanh tra trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra; trưng tập công chức, viên chức của cơ quan, đơn vị có liên quan tham gia hoạt động thanh tra;... (Điều 8, 11, 14, 17).
2.4 Hoạt động thanh tra
Hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, Nghị định chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc còn nội dung cụ thể được điều chỉnh ở Nghị định quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Về hoạt động thanh tra hành chính, Nghị định quy định về thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính theo kế hoạch và đột xuất; Đoàn thanh tra hành chính; trình tự, thủ tục cụ thể tiến hành thanh tra (Điều 19 đến Điều 31).
Đối với thành viên Đoàn thanh tra, Nghị định quy định những người này có các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 47 của Luật Thanh tra 2010; chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước Trưởng đoàn thanh tra và người ra quyết định thanh tra về việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra được giao.
Trưởng đoàn thanh tra có các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 46 của Luật Thanh tra 2010; chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người ra quyết định thanh tra, người quản lý trực tiếp về việc thực hiện nhiệm vụ thanh tra được giao. Trong quá trình tiến hành thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra được sử dụng dấu của cơ quan chủ trì tiến hành thanh tra khi ban hành những văn bản để áp dụng các biện pháp thực hiện quyền thanh tra.
2.5 Về áp dụng các quyền hạn trong hoạt động thanh tra
Luật Thanh tra quy định người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành có nhiệm vụ, quyền hạn để thu thập các thông tin, tài liệu; áp dụng các biện pháp cần thiết để ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm và bảo đảm việc thực hiện yêu cầu, kết luận, quyết định xử lý về thanh tra. Tuy nhiên, trong những quy định đó nhiều nội dung còn mang tính nguyên tắc, chưa thật sự cụ thể. Vì vậy, Nghị định quy định rõ hơn về việc áp dụng các quyền hạn trong hoạt động thanh tra như điều kiện, thời hạn, phạm vi áp dụng, trình tự, thủ tục tiến hành, trách nhiệm của những người thực hiện, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan...
Các quyền hạn được áp dụng khi tiến hành thanh tra bao gồm: Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo, giải trình; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó; niêm phong tài liệu; kiểm kê tài sản; trưng cầu giám định; tạm đình chỉ hành vi vi phạm; tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép; yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra; thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra.
2.6 Việc chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm để khởi tố vụ án hình sự
Nghị định nêu rõ trong quá trình thanh tra hoặc khi kết thúc thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì người ra quyết định thanh tra phải chuyển hồ sơ vụ việc và bản kiến nghị khởi tố đến cơ quan điều tra để xem xét khởi tố vụ án hình sự, đồng thời thông báo ngay bằng văn bản cho Viện Kiểm sát có thẩm quyền biết. Cơ quan điều tra có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ và bản kiến nghị khởi tố do cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyển đến trong thời gian quy định (Điều 44). Hồ sơ kiến nghị khởi tố vụ án hình sự bao gồm các tài liệu được quy định tại Điều 45 của Nghị định.
2.7 Công khai kết luận thanh tra
Khoản 4 Điều 39 Luật Thanh tra 2010 quy định Chính phủ quy định chi tiết việc công khai kết luận thanh tra. Vì vậy Nghị định quy định về thời gian công khai, hình thức công khai kết luận thanh tra (hình thức công khai bắt buộc và các hình thức công khai được quyền lựa chọn).
2.8 Thanh tra lại
”Thanh tra lại là việc xem xét, đánh giá, xử lý kết luận thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quá trình thanh tra, ra kết luận thanh tra”. Đây là vấn đề mới được quy định trong Luật Thanh tra 2010, trong đó xác định thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên trong việc phát hiện vi phạm pháp luật và quyết định thanh tra lại.
Việc thanh tra lại được thực hiện khi có một trong những căn cứ sau đây:
- Có vi phạm nghiêm trọng về trình tự, thủ tục trong tiến hành thanh tra.
- Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật khi kết luận thanh tra.
- Nội dung kết luận thanh tra không phù hợp với những chứng cứ thu thập được trong quá trình tiến hành thanh tra.
- Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ việc hoặc cố ý kết luận trái pháp luật.
- Có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng của đối tượng thanh tra chưa được phát hiện đầy đủ qua thanh tra.
Quyết định thanh tra lại phải có những nội dung như quy định tại Điều 44, Điều 52 của Luật Thanh tra 2010 nhưng phải ghi rõ phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra lại. Báo cáo kết quả thanh tra lại và kết luận thanh tra lại được thực hiện theo quy định tại Điều 49 của Luật Thanh tra 2010. Nội dung Báo cáo kết quả thanh tra lại và kết luận thanh tra lại phải xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đã tiến hành thanh tra, kết luận thanh tra và kiến nghị biện pháp xử lý.
2.9 Việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra
Trên cơ sở Điều 40 Luật Thanh tra 2010, Nghị định xác định rõ trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong việc theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra (Điều 56).
Ngoài ra để đảm bảo cho kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra được thực hiện kịp thời, nghiêm minh, Nghị định còn xác định trách nhiệm của đối tượng thanh tra, của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; của Thủ trưởng cơ quan quản lý đối tượng thanh tra trong việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra (Điều 53, 54, 55).
2.10 Các nội dung khác
Ngoài những nội dung cơ bản nêu trên, Nghị định còn quy định về quản lý nhà nước về công tác thanh tra; trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc bảo đảm công tác thanh tra; việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động thanh tra;..
Trần Đình Trữ