Trên cơ sở những vấn đề chung về thanh tra, qua thực tiễn nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Giao thông vận tải, chúng ta có thể hiểu rõ thêm về thanh tra chuyên ngành qua những yếu tố sau:
Một là, thanh tra chuyên ngành gắn liền, có mối quan hệ chặt chẽ, mật thiết với cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành và luôn hướng đến mục tiêu tăng cường quản lý Nhà nước chuyên ngành.
Khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa quản lý nhà nước với thanh tra cho thấy, cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải là chủ thể quản lý, hoạt động của thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải luôn hướng đến mục tiêu bảo đảm và tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải.
Để quản lý chuyên ngành giao thông vận tải, Chính phủ thiết lập ra hệ thống tổ chức cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành. Tùy theo đặc điểm, điều kiện của mỗi nước mà cơ quan này được tổ chức khác nhau. Trên thế giới, tổ chức phổ biến nhất là Bộ quản lý chuyên ngành giao thông vận tải (có nước giao quản lý thêm một số ngành khác, song cũng có nước chia ra thành các chuyên ngành vận tải đường bộ, đường sắt, hàng hải và hàng không để giao cho các bộ khác nhau quản lý); dưới cấp Bộ thường thiết lập ra các cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành cấp tổng cục, cục hoặc/và sở trực thuộc Bộ hoặc trực thuộc chính quyền địa phương. Chẳng hạn, Thanh tra Bộ Giao thông vận tải phải luôn hướng tới mục tiêu bảo đảm việc thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước của Bộ Giao thông vận tải trong lĩnh vực đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng không, hàng hải và an toàn giao thông. Điều này thể hiện thông qua nhiều mục tiêu cụ thể đặt ra cho hoạt động thanh tra (cả trực tiếp và gián tiếp), như tìm ra những ưu điểm, nhược điểm trong các chính sách quản lý về an toàn giao thông, góp phần chấn chỉnh, định hướng lại cho hoạt động của đối tượng quản lý; kiến nghị ban hành, điều chỉnh kịp thời chính sách, quyết định quản lý chuyên ngành tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến an toàn giao thông; góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật giao thông vận tải đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như bảo đảm chấp hành sự điều hành của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý chuyên ngành giao thông vận tải đối với cơ quan trực thuộc và chính quyền địa phương trong việc triển khai thực hiện các chính sách, chỉ đạo tăng cường công tác bảo đảm trật tự an toàn giao thông; đảm bảo sự phát triển đồng bộ có định hướng của cơ quan quản lý chuyên ngành giao thông vận tải để phục vụ công tác bảo đảm an toàn giao thông…
Hai là, thanh tra chuyên ngành gắn liền với đặc điểm, tính chất quản lý Nhà nước chuyên ngành.
Hoạt động của thanh tra chuyên ngành là hoạt động của cơ quan Nhà nước thuộc kiến trúc thượng tầng, luôn phản ánh sự cố gắng theo kịp nhằm kiểm soát có hiệu quả sự phát triển của các quan hệ xã hội là khách thể quản lý nhà nước. Cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành, trong quá trình tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý, luôn luôn cần kiểm soát, thanh tra, kiểm tra thường xuyên nhằm hướng các đối tượng đi đúng mục tiêu quản lý. Thanh tra chuyên ngành với tư cách là một chức năng, một giai đoạn trong chu trình quản lý Nhà nước, một phương thức thực hiện việc kiểm soát hành chính đương nhiên và tất yếu phải gắn liền với tính chất, đặc điểm cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành. Thanh tra chuyên ngành cũng có tác động trở lại đối với cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành. Nếu hoạt động thanh tra có hiệu quả, có chất lượng sẽ tác động thúc đẩy cơ quan quản lý Nhà nước hoàn thiện, còn nếu hoạt động thanh tra kém hiệu quả sẽ làm hạn chế công tác quản lý nhà nước chuyên ngành. Thực tiễn hoạt động thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải còn có thể xem như một đầu mối mà qua đó các chức năng khác của quản lý sẽ được kết nối với nhau. Có thể thấy rằng, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của thanh tra chuyên ngành không chỉ xem xét trên bản thân “tổ chức và hoạt động thanh tra” mà thực chất là phải xem hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, trong đó thanh tra giữ vai trò là một công cụ quản lý, coi nhẹ thanh tra có nghĩa là buông lỏng quản lý. Từ những luận điểm trên, qua thực tiễn ngành Giao thông vận tải chúng ta có thể nhận định rằng, thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải và quản lý Nhà nước chuyên ngành luôn luôn có mối quan hệ hữu cơ với nhau, trong nhiều trường hợp, chúng phụ thuộc, tác động thúc đẩy lẫn nhau trong một thể thống nhất.
Ba là, hoạt động thanh tra chuyên ngành rất đa dạng, linh hoạt về hình thức, cách thức thực hiện để đạt mục tiêu, yêu cầu quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành.
Việc cơ quan thanh tra chuyên ngành có thể tiến hành thanh tra, kiểm tra hoặc giám sát về chuyên môn kỹ thuật chuyên ngành, các hình thức này đều có chung một mục đích là xem xét, đánh giá sự tuân thủ quy định, quy tắc quản lý ngành, yêu cầu về chuyên môn kỹ thuật; tiếp nhận, phản hồi thông tin trong việc thi hành pháp luật; phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật chuyên ngành. Hoạt động quản lý Nhà nước chuyên ngành, thực chất là thông qua pháp luật, Nhà nước sử dụng công cụ tác động vào các đối tượng trong xã hội bằng những biện pháp, cách thức nhất định nhằm sản xuất, sáng tạo ra các sản phẩm, dịch vụ để phục vụ trở lại cho cuộc sống của con người. Rõ ràng rằng, trong một nền kinh tế thị trường đầy sôi động với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, vai trò quản lý của Nhà nước thông qua công tác thanh tra chuyên ngành ngày càng trở nên quan trọng và thiết yếu. Để làm tốt chức năng trọng tài của mình, Nhà nước cần phải thiết lập chế định về thanh tra chuyên ngành phù hợp với thực tiễn năng động, phong phú và đa dạng của xã hội cũng như quản lý Nhà nước chuyên ngành.
Ngoài ra, thanh tra chuyên ngành hoạt động mang tính thường xuyên, kịp thời và linh hoạt. Xuất phát từ đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước chuyên ngành như đã nêu ở trên, công tác thanh tra cần thực hiện thường xuyên, kịp thời và linh hoạt. Tính thường xuyên, kịp thời về mặt thời gian, cường độ và cách thức thực hiện.
Thực tiễn ngành Giao thông vận tải cho thấy, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực giao thông vận tải diễn ra hàng ngày, trên mọi mặt của đời sống, tính chất rất phức tạp, nếu thiếu sự kiểm soát, buông lỏng quản lý sẽ dẫn đễn mất trật tự, thậm chí hỗn loạn. Ví dụ, tàu biển, tàu bay hàng ngày ra vào cảng biển, sân bay; phương tiện hàng ngày lưu thông trên đường bộ, đường thủy, đường sắt… trong khi sự vi phạm diễn biến phức tạp, phát sinh ở bất cứ đâu, vào bất kỳ thời điểm nào. Do đó, thanh tra chuyên ngành phải thường xuyên hoạt động bằng nhiều hình thức khác nhau, kịp thời nhằm ngăn chặn các hành vi vi phạm, hạn chế tác động tiêu cực có thể xảy ra đối với nhà nước và xã hội... Tính kịp thời trong hoạt động thanh tra mang ý nghĩa quan trọng trong công tác quản lý nhà nước.
Với mục tiêu quản lý, phục vụ, giúp cho xã hội nói chung, doanh nghiệp nói riêng phát triển, công tác thanh tra cần kịp thời, không làm thiệt hại cho hoạt động của người dân, doanh nghiệp. Về tính linh hoạt, khác với hoạt động thanh tra hành chính hay giám sát hành chính, trong hoạt động thanh tra chuyên ngành giao thông vận có tính linh hoạt, mềm dẻo. Linh hoạt trong cách thức, hình thức tiến hành và biện pháp xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình thanh tra, kết luận và xử lý. Như vậy, có thể thấy yếu tố “đa dạng, linh hoạt” là vấn đề có tính tất yếu khách quan, là biểu hiện rõ nét nhất của hoạt động thanh tra chuyên ngành. Nếu “cứng nhắc”, thanh tra chuyên ngành không thể tồn tại như là một chế định có tính nguyên tắc, là công cụ kiểm soát chuyên môn trong quản lý nhà nước chuyên ngành ở nước ta cũng như các nước trên thế giới ngày nay.
Bốn là, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành không chỉ có cơ quan của Nhà nước mà còn có sự tham gia của tổ chức ngoài Nhà nước thông qua cơ chế uỷ quyền hoặc ủy nhiệm thanh tra.
Ủy quyền là việc cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành trao cho tổ chức, cá nhân khác thay mình thực hiện quyền, trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Đây là biểu hiện của nhà nước dân chủ, nhà nước pháp quyền, nhà nước không chỉ độc tôn áp đặt mà còn cùng với xã hội để tổ chức quản lý nhằm mang lại hiệu quả, vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Trong quản lý Nhà nước chuyên ngành có hoạt động thanh tra chuyên ngành, việc “ủy quyền Nhà nước” đã được thực hiện khá phổ biến ở các nước trên thế giới, đó là, bằng công cụ pháp luật, nhà nước có thể trao cho xã hội tự quản lý nếu có cơ sở khoa học cho rằng giao cho xã hội thực hiện sẽ có hiệu quả hơn. Để thực hiện chức năng quản lý, cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành có thể thiết lập tổ chức thanh tra chuyên ngành độc lập, tự mình thực hiện hoặc ủy quyền cho tổ chức ngoài cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành (tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp quản lý) tiến hành các hoạt động thanh tra theo những phương thức cho phù hợp, có thể là thanh tra, kiểm tra hoặc giám sát. Trong trường hợp này, những nội dung quản lý có thể ủy quyền thanh tra chuyên ngành phải có lợi ích gắn bó với chủ thể quản lý, do chủ thể quản lý trực tiếp đầu tư và phải có khả năng, uy tín thực hiện các quyền được giao, như các chủ dự án khu đô thị, công trình hạ tầng kỹ thuật giao thông... Nhà nước sẽ quy định chặt chẽ về nguyên tắc, phương thức, trình tự, thủ tục, thẩm quyền thanh tra để làm cơ sở cho chủ thể được ủy quyền thực hiện.
Năm là, nội dung thanh tra chuyên ngành chủ yếu liên quan trực tiếp đến vấn đề kỹ thuật, tiêu chuẩn, quy chuẩn chuyên ngành.
Thanh tra chuyên ngành thường đánh giá các yếu tố tác động, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường và xã hội, lấy hiệu quả, lợi ích kinh tế xã hội làm mục tiêu căn bản để kết luận, quyết định và khuyến cáo. Ví dụ, quy định của Tổ chức Hàng hải quốc tế (IMO) về thanh tra hàng hải, nội dung thanh tra chủ yếu là bảo đảm an toàn kỹ thuật tàu biển, có biện pháp bảo đảm an toàn cho thuỷ thủ đoàn. Như vậy, vấn đề này đồng nghĩa với việc, quy mô về tổ chức thanh tra chuyên ngành sẽ phụ thuộc vào quy mô, tình trạng phát triển về khoa học kỹ thuật và công nghệ của đất nước.
Trước yêu cầu quản lý nhà nước đối với mọi mặt của đời sống xã hội đang trở nên bức xúc, công tác thanh tra, kiểm tra chuyên ngành ngày càng được mở rộng về đối tượng cũng như phạm vi hoạt động. Hoạt động thanh tra không chỉ bó hẹp đối với các cơ quan, đơn vị của Nhà nước mà mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Nội dung thanh tra chuyển từ việc thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch, chỉ tiêu pháp lệnh sang xem xét việc tuân thủ các quy định của pháp luật trong từng lĩnh vực quản lý Nhà nước chuyên ngành. Xuất phát từ yêu cầu quản lý, một số Bộ, ngành đã có xu hướng thành lập thêm tổ chức thanh tra để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Luật Thanh tra 2010 cũng đã ghi nhận rất rõ điều này: “thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành”.
Sáu là, thanh tra chuyên ngành thường xuyên sử dụng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và khuyến cáo, kiến nghị khắc phục những khiếm khuyết nhằm bảo đảm an toàn cho tổ chức, công dân và xã hội.
Hoạt động thanh tra chuyên ngành và việc xử phạt vi phạm hành chính, khuyến cáo, kiến nghị là đặc trưng chung của thanh tra, kiểm tra, giám sát chuyên ngành, đây là biện pháp mang lại hiệu quả cho các bên trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Nếu hoạt động của cơ quan tố tụng hình sự là chứng minh tội phạm; thanh tra, giám sát hành chính là đánh giá việc thực thi công vụ của công chức thì đối với thanh tra chuyên ngành là phải đưa ra những biện pháp xử lý rất linh hoạt, không chỉ ngăn chặn, xử lý ngay các hành vi vi phạm đối với tổ chức cá nhân mà còn hướng dẫn, khuyến cáo các biện pháp nhằm khắc phục tại chỗ các khiếm khuyết, tồn tại nhằm bảo đảm an toàn. Biện pháp xử lý vi phạm khá quen thuộc với chúng ta, song khuyến cáo là biện pháp đặc biệt, nó có tác dụng giảm thiểu công sức, tốn kém và thiệt hại của các chủ thể, góp phần tăng cường ý thức chấp hành pháp luật. Mặt khác, đây là dự lệnh để người tiến hành thanh tra thực hiện các biện pháp cưỡng chế mạnh mẽ, nghiêm khắc nếu đối tượng không chấp hành khuyến cáo. Điều kiện để đưa ra biện pháp này là người tiến hành thanh tra phải có trình độ chuyên môn sâu, hiểu rõ nội dung thanh tra và tiên lượng được tác động tiêu cực hay tích cực của khuyến cáo.
Từ nhận diện thanh tra chuyên ngành như trên, có thể hiểu, nếu theo góc độ quản lý Nhà nước, thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là một chức năng của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải, là phương thức, công cụ để cơ quan quản lý Nhà nước về giao thông vận tải (như Bộ Giao thông vận tải, tổng cục, cục quản lý Nhà nước chuyên ngành và các cơ quan quản lý chuyên ngành ở địa phương) kiểm soát đối với các đối tượng thuộc thẩm quyền quản lý chuyên ngành theo mục tiêu, mục đích nhất định. Đây cũng là quan niệm được khẳng định trong các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra cũng như quan điểm của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý.
Theo góc độ tổ chức, thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là một chủ thể được hiểu là một thiết chế, bộ phận cấu thành của tổ chức thực hiện chức năng quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải. Chủ thể này có thể là tổ chức, cá nhân hoặc tổ chức, người đại diện theo ủy quyền, được giao quyền thanh tra theo nguyên tắc, trình tự, thủ tục quy định pháp luật và được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải.
Còn theo góc độ là một hoạt động, thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải theo một phương thức, hình thức do pháp luật quy định đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật chuyên ngành giao thông vận tải (bao gồm Công ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên) nhằm đạt được mục tiêu, yêu cầu quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải. Mục tiêu đó là thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an toàn giao thông, hướng đến con người được sống trong môi trường, điều kiện giao thông vận tải ngày càng thuận tiện, an toàn và hạnh phúc, góp phần vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Hoạt động thanh tra chuyên ngành đóng vai trò quan trọng, nhằm bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý ngành, lĩnh vực, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, lợi ích Nhà nước và xã hội; kết luận đúng, sai, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm, trên cơ sở đó phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý.
Tóm lại, từ những yếu tố nêu trên, có thể thống nhất quan niệm về thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải đó là: “Thanh tra chuyên ngành giao thông vận tải là công cụ, phương thức kiểm soát của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải, được thực hiện thông qua các hoạt động thu thập thông tin, xem xét, đánh giá, kiến nghị và xử lý theo những phương thức, trình tự thủ tục pháp luật quy định đối với tổ chức, cá nhân Việt Nam và tổ chức, cá nhân nước ngoài trong việc thực hiện pháp luật chuyên ngành giao thông vận tải nhằm thực hiện mục tiêu, yêu cầu quản lý Nhà nước chuyên ngành giao thông vận tải”.
Trần Văn Trường - Phó Chánh Thanh tra Bộ GTVT
NCS Khoa Luật - Học viện Khoa học xã hội