1. Kiểm soát xung đột lợi ích cần được chế định đầy đủ, cụ thể và rõ ràng trong Luật PCTN
Luật PCTN là một trong những công cụ pháp lý đóng vai trò then chốt trong việc đấu tranh với tham nhũng. Do đó, phạm vi điều chỉnh của Luật phải bao trùm được các yếu tố xã hội, văn hóa tiềm ẩn nguy cơ nảy sinh hành vi tham nhũng, quy định đầy đủ các cơ chế pháp lý để loại trừ nguy cơ tham nhũng, bảo đảm tính liêm chính của quyền lực Nhà nước đồng thời xử lý nghiêm minh, kịp thời và công bằng người có hành vi tham nhũng cũng như việc khắc phục những thiệt hại do hành vi tham nhũng gây ra.
Bên cạnh việc trừng phạt nghiêm minh người thực hiện hành vi tham nhũng để răn đe, việc PCTN cần đặc biệt coi trọng các yếu tố đe dọa đến liêm chính của cán bộ, công chức và cơ quan Nhà nước. Những yếu tố đe dọa đến liêm chính của quyền lực Nhà nước không chỉ tạo ra sự nghi ngờ trong xã hội về tính vô tư, khách quan của hoạt động công vụ mà còn tạo ra môi trường thuận lợi nảy sinh hành vi tham nhũng.
Xung đột lợi ích là một trong những yếu tố xã hội có nguy cơ đe dọa nghiêm trọng tính liêm chính của quyền lực Nhà nước và tiềm ẩn môi trường thuận lợi của hành vi tham nhũng, cho nên Luật PCTN cần xây dựng đầy đủ, rõ ràng và cụ thể các phương diện của vấn đề này để kiểm soát nó hiệu quả.
Những tác động tiêu cực của xung đột lợi ích công đến sự tồn tại và phát triển của Nhà nước đã được nhận thức từ xa xưa trong lịch sử. Thời kỳ phong kiến các vua (chúa) đã nhận thức được nguy cơ các quan hệ xung đột lợi ích đe dọa đến công minh, chính trực của quan lại nên đặt ra những quy định kiểm soát các tình huống xung đột lợi ích của quan lại.
Ở Việt Nam, việc kiểm soát xung đột lợi ích của quan lại được thực hiện bằng Luật Hồi Tỵ được ban bố lần đầu tiên dưới thời vua Lê Thánh Tông. Đối tượng áp dụng của chính sách hồi tỵ dưới thời Lê Thánh Tông là các vị quan đứng đầu bộ máy chính quyền dân sự và quân sự địa phương. Quan trọng nhất là cấp cơ sở - quan xã, những người dễ dàng bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ gia đình, gia tộc, khó giữ được sự công tâm, khách quan trong công việc. Đến triều đại nhà Nguyễn thì chính sách này càng được củng cố và mở rộng(1).
Trong thời đại ngày nay, việc kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công nói riêng, xung đột lợi ích trong xã hội nói chung được đặc biệt đề cao. Đa số các nước cũng như các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp đều đặt ra các quy định để kiểm soát xung đột lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong quá trình thực hiện các thẩm quyền được giao và xây dựng các cơ chế pháp lý để thực thi hiệu quả hoạt động này. Pháp luật quản lý, kiểm soát xung đột lợi ích trở thành lĩnh vực pháp luật quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc gia. Quy phạm kiểm soát xung đột lợi ích không chỉ là những quy phạm pháp luật thông thường mà còn được ghi nhận trong Hiến pháp, đồng thời là những chuẩn mực đạo đức công vụ tối thiểu mà cán bộ, công chức và cơ quan phải tuân thủ trong quá trình hoạt động công vụ; các quy định kiểm soát xung đột lợi ích trở thành bộ phận pháp luật quan trọng của pháp luật PCTN nói riêng, pháp luật bảo vệ tính liêm chính, vô tư và khách quan của quyền lực Nhà nước nói chung.
Các tổ chức quốc tế cũng khuyến cáo các quốc gia mong muốn PCTN hiệu quả thì trước hết phải xây dựng đầy đủ và thực hiện hiệu quả kiểm soát xung đột lợi ích trong khu vực công(2).
2. Những hạn chế của chế định kiểm soát xung đột lợi ích trong Dự thảo Luật PCTN và yêu cầu hoàn thiện chế định này
Theo Dự thảo Luật PCTN sửa đổi(3), nội dung của chế định kiểm soát xung đột lợi ích gồm: Khái niệm xung đột lợi ích “xung đột lợi ích được hiểu là tình huống mà trong đó người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nếu thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó có thể mang lại lợi ích cho cá nhân họ, cho người thân thích của họ”(4) (Điều 28); trách nhiệm thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích (Điều 29); trách nhiệm xử lý thông tin, báo cáo (Điều 30); xử lý vi phạm (Điều 31) và việc kiểm soát xung đột lợi ích trong cơ quan, tổ chức, đơn vị (Điều 32).
Việc Dự thảo chỉ đưa ra quy định trách nhiệm thông tin, báo cáo, trách nhiệm xử lý thông tin báo cáo mà chưa quy định các nội dung để nhận diện tình huống xung đột lợi ích trong thực tiễn, nghĩa vụ của cán bộ, công chức và cơ quan đối với tình huống xung đột lợi ích cụ thể thì chắc chắn gặp khó khăn trong việc thực hiện kiểm soát xung đột lợi ích.
Mục đích cao nhất của kiểm soát xung đột lợi ích loại trừ tình huống xung đột lợi ích khi quyết định, hướng dẫn cán bộ, công chức và cơ quan Nhà nước thoát ra khỏi tình huống xung đột lợi ích tiềm tàng có thể dự đoán được. Để đạt được mục đích này trước hết pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích phải quy định rõ các tình huống xung đột lợi ích một cách cụ thể, rõ ràng để cán bộ, công chức, cơ quan và người dân nhận biết được trong thực tiễn; phải thực hiện những nghĩa vụ gì đối với từng tình huống đó; và phải chịu trách nhiệm gì đối với việc không thực hiện, thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ đã được luật định đối với từng tình huống.
Để bảo đảm được các yêu cầu trên, Dự thảo cần bổ sung, sửa đổi các nội dung, gồm:
Thứ nhất, Luật PCTN sửa đổi cần bổ sung khái niệm kiểm soát xung đột lợi ích. Việc quy định xung đột lợi ích, kiểm soát xung đột lợi ích nhằm bảo đảm cán bộ, công chức, viên chức và người dân nhận thức thống nhất những biểu hiện trong thực tiễn của quan hệ hàm chứa xung đột lợi ích để từ đó tự loại mình ra khỏi quyết định có quan hệ xung đột lợi ích, cũng như có cách thức hành xử phù hợp để dư luận xã hội, người dân tin tưởng người đó vẫn liêm chính, vô tư, khách quan trong việc ra quyết định mặc dù có quan hệ xung đột lợi ích hiện hữu.
Ngoài ra, việc xác định nội hàm của kiểm soát xung đột lợi ích sẽ cung cấp cơ sở để xác định những nội dung cần quy định và giới hạn của pháp luật kiểm soát xung đột lợi ích.
Thứ hai, Luật PCTN sửa đổi cần quy định rõ các hình thức xung đột lợi ích theo hình thức liệt kê trên cơ sở phân loại xung đột lợi ích theo mức độ tiềm ẩn nguy cơ lợi dụng thu nhận lợi ích riêng tư, nguy cơ nảy sinh hành vi tham nhũng của tình huống đó.
Những hình thức xung đột lợi ích có mức độ tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng cao thì kiểm soát bằng quy định cấm cán bộ, công chức, cơ quan Nhà nước thực hiện. Đối với hình thức xung đột lợi ích có mức độ tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng thấp hơn thì quy định hạn chế làm, nếu làm thì phải có trách nhiệm công khai, giải trình với nhân dân, báo chí và cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm không lợi dụng xung đột lợi ích trong quá trình thực hiện. Đối với tình huống xung đột lợi ích mà không thể loại trừ hoặc nguy cơ lợi dụng mơ hồ, mang tính suy đoán thì phải hướng dẫn cách thức thực hiện để loại trừ xung đột lợi ích cho người ra quyết định.
Thứ ba, Luật PCTN sửa đổi phải quy định rõ trình tự, thủ tục để giám sát cán bộ, công chức, cơ quan thực thi nhiệm vụ kiểm soát xung đột lợi ích, thẩm quyền của cơ quan giám sát hoạt động này.
Thứ tư, Luật PCTN phải bổ sung quy định các loại trách nhiệm phải gánh chịu khi không thực hiện, thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ kiểm soát xung đột lợi ích. Đồng thời, bổ sung cơ quan chuyên trách theo dõi, đôn đốc và giám sát việc truy cứu trách nhiệm do vi phạm nghĩa vụ kiểm soát xung đột lợi ích.
Ngoài việc bổ sung các quy định đó, Dự thảo cần sửa đổi nội dung của các quy định sau, cụ thể: Điều 28 cần sửa đổi thành “xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó người được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ nếu thực hiện hoặc không thực hiện công vụ, nhiệm vụ đó có thể mang lại lợi ích cho cá nhân họ, cho người thân thích của họ và/hoặc người có ảnh hưởng trực tiếp trong quá trình ra quyết định”; Điều 29 cần sửa đổi thành “trách nhiệm thông tin, báo cáo về xung đột lợi ích, kiểm soát xung đột lợi ích” và nội dung của Điều này là: “1. Người được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ đó nếu biết hoặc buộc phải biết có xung đột lợi ích thì có nghĩa vụ kiểm soát xung đột lợi ích; có trách nhiệm báo cáo với người lãnh đạo, quản lý trực tiếp để xem xét, xử lý và giám sát. 2. Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi phát hiện có xung đột lợi ích thì có nghĩa vụ kiểm soát xung đột lợi ích; thông tin, báo cáo cho người có thẩm quyền để xem xét, xử lý và giám sát”. Bên cạnh đó, Điều 31 cần bổ sung trách nhiệm đạo đức, trách nhiệm từ chức đối với người vi phạm nghĩa vụ kiểm soát xung đột lợi ích.
Chú thích
(1) Ngô Sĩ Liên (2004), Đại Việt Sử ký toàn thư, tập II, NXB Khoa học xã hội.
(2) Ngân hàng Thế giới (2012), Tham nhũng từ góc nhìn của người dân, doanh nghiệp và cán bộ công chức, viên chức, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
(3)http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1241&TabIndex=2&TaiLieuID=2347, cập nhật ngày 15/3/2017.
(4)http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1241&TabIndex=2&TaiLieuID=2347
TS. Đặng Công Cường
Trường Đại học Luật, Đại học Huế